掌上怀化
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起草说明

一、制定的必要性

2015年3月15日,十二届全国人大三次会议表决通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》,规定“设区的市的人民代表大会及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”“, 设区的市的人民政府可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定规章”,标志着将地方立法权下放到“设区的市”。2016年3月30日,省人大常委会公布了《湖南省人民代表大会常务委员会关于确定邵阳、张家界、永州、怀化、娄底、湘西土家族苗族自治州人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的决定》,至此,我市正式享有行使地方立法权的权力。为提高我市立法的质量和效率,有必要出台一部“管立法之法”,推动我市立法工作的科学化、规范化、法制化。

一是规范政府立法程序的需要。立法是一项系统工程,从立项到提交审议再到公布、备案,涉及多个环节,程序比较复杂,且我市行使地方立法权的时间较短,许多部门对该项工作尚无相关工作经验,立法方面的知识亦有所欠缺。出台《办法》,有利于强化大家对政府立法工作的认识,从而规范立法程序。

二是解决立法突出问题的需要。我市获得地方立法权以来,市政府已经起草了两部地方性法规草案,在立法的过程中,许多问题也日益凸显,如起草单位经费如何保障、由市政府提交议案的地方性法规草案如何立项等,急需通过制定《办法》予以解决。

三是提高政府立法质量的需要。制度建设是提高政府立法质量的第一道关口,《办法》对立法原则、立法程序等内容进行了明确,并确立了一系列的立法制度和标准要求,从而为立法质量提供有效保障。

二、起草过程

《办法》为 2017 年市政府年度立法计划的调研论证项目。2017 年,我室先后赴衡阳市、秦皇岛市、大连市等地专门开展立法调研,学习借鉴外地先进立法经验和做法,对《办法》中的重点难点问题进行论证,取得较好的效果,立法时机和条件日趋成熟。2017 年 12 月,《办法》列入 2018 年市政府年度立法计划的出台项目。根据立法计划的要求,我室负责《办法》的具体起草工作。为确保立法质量,在前期调研论证的基础上,我室广泛收集资料,认真研究国家、省关于地方立法的规定,学习其他城市同类立法的经验。2018年5月,我室赴潮州市和泉州市进行学习考察,进一步开阔视野,启发思路。在深入调研和广泛学习的基础上,主要借鉴了《泉州市人民政府法规草案和政府规章制定程序规定》、《潮州市人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章程序规定》和《绥化市政府规章制定办法》,同时结合我市立法工作实际,我室起草了《办法》。

三、几个问题的说明

《办法》共7章47条,第一章总则、第二章立项、第三章起草、第四章审查、第五章决定、公布和备案、第六章解释、评估、修改和废止、第七章附则。

(一)关于经费

经费是立法工作顺利开展的保障,在以往的立法工作中,立法经费并未列入财政预算。在我室领导的多次争取下,今年我室的立法经费才列入财政预算,但起草单位的经费仍然没有保障。因此,《办法》第七条明确规定,起草单位的立法经费列入市本级财政预算。

(二)关于立项

立项是保障质量和效率的基础,但我市地方性法规草案的立项环节,一直没有理顺。目前,我市地方性法规草案的制定直接由市人大通过发文件的方式交办,没有列入市政府的年度立法计划,处于无计划状态。因此,《办法》第八条和第十五条分别规定了由市政府提交议案的地方性法规草案应当列入立法计划,且计划一经确定,原则上不予调整。

(三)关于起草

起草单位在立项之初往往积极性很高,但在具体起草过程中,会出现不够积极主动、起草质量不高的情况。因此,在第三章,对起草单位的职责、起草的原则、起草的内容和程序要求、起草的时限和进度都进行了明确,从而确保起草单位起草的文稿质量。

(四)关于审查

审查是立法程序的核心环节,既要审查起草过程是否符合相关程序,也要确保内容符合上位法的规定。《办法》对审查的报送材料、审查的程序、审查的内容、审查的处理结果进行相应细化,使之更具有操作性,从而提高审查质量,确保地方性法规草案和规章的合法性。

(五)关于评估

规章制定不可能穷尽所有社会关系,在行政实践中可能会遇到实施方面的困难。因此,需要进行事后评估,对规章定期进行“体检”,并对不符合经济社会发展规律及违反上位法规定的规章进行修改、废止,为经济社会发展扫除障碍。

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责任编辑:羽潼
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